我国境外矿产资源勘查开发投资面临的困境及建议
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我国境外矿产资源勘查开发投资面临的困境及建议
作者:陈丽萍 王…    地质科普来源:国土资源情报    点击数:974    更新时间:2015-04-16

    世界矿业一改连续6年涨势,从2008年第三季度开始形势急转直下。矿产品需求减少,除黄金、钾盐等少数矿产外,全球油气、煤炭、金属价格大幅下挫。以初级勘查公司上市为主的多伦多风险交易所的股票指数以及以大中型矿业公司为主的多伦多证券交易所&P厅SX指数在短短的几个月就降了一半左右。矿业公司股票市值大幅缩水,很多跌至历史最低价。很多矿业公司面临巨大的融资压力。一些矿山企业到期债务无法偿付,欲低价出售公司、矿产地或寻求外部合资合作。根据加拿大著名矿业咨询机构弗雷萨研究所对658家矿业公司总裁进行的问卷调查结果,80%以上的总裁认为,在此轮经济衰退中,至少30%的勘查公司将被迫离开矿业界,40%的总裁认为,50%以上的勘查公司将被迫离开矿业界。
    金融危机对一些国家的矿业产生冲击。全球金融危机爆发并影响实体经济以来,国际市场铝、铜、铅、锌等大宗矿矿产品价格直线下降。很多矿山因经营亏损而限产或关闭,矿业企业股票下降。大量矿业公司面临财政危机、资本市场融资困难,因而纷纷削减勘查开发预算。很多公司预低价出售公司、矿产地或寻求外部合资合作。根据普华永道的数据,在2008年7月至11月期间,受金融危机影响,全球初级矿业在多伦多TSx风险交易中心100强上市企业的市值下跌77%,第四季度全球工业并购数量下降61%。一些较大的矿业公司准备出售资产,以降低成本,减轻负债,寻求机会通过多样化方式资产收购或合并。美国、加拿大、澳大利亚、印度、印度尼西亚、菲律宾、坦桑尼亚等国的矿业经济都进人了低迷阶段。

金融危机背景下,我国矿产资源企业抓住机遇,加大了境外投资的规模和力度。据我们统计,2008年以来,包括拟议的在内,我国发生境外矿业并购78例,总涉案金额733亿美元。在全球经济衰迷的情况下,我国矿业企业表现出“不差钱”的气势,引起国际舆论界、矿业界、并购对象国政府与民众的广泛关注,不以为然、赞赏、抵制、怀疑,凡此种种。尽管我国官员曾公开否认政府对境外并购提供资金支持,但《中国钢铁产业振兴规划》中提到的我国将利用政府专项资金鼓励企业海外资源投资,我国企业关于“政府给我们提供资金”、“政府支持我们并购”、“我们正在试点,一旦试点成功,我们将会有更多的美元”等也被国际媒体广泛引用。英国《金融时报》一篇题为《中国企业海外投资的“真相”》指出:“如今,不管哪场收购战役或哪宗资产出售交易在尘埃落定前,外界都会猜测可能有来自中国的竞购者”。

一、境外矿产资源勘查开发投资面I右的困境

目前我国矿业企业境外勘查开发投资规模在不断扩大,取得了积极成效。但从我国境外勘查开发投资面临的诸多压力来看,矿产资源勘查开发企业面临着一些外部和内部不利环境,需要境外投资的企业提前有所准备。外部不利环境主要体现在,我国企业在境外勘查开发投资和并购过程中,面临来自投资所在国从政府、企业、社区民众以及媒体的各种压力;面临实力雄厚的跨国矿业公司的强势竞争;来自日本、印度等资源需求国的竞争等。内部不利环境主要体现在政府表面协调,实则不协调;勘查和矿山企业整体实力和能力较弱,缺乏可持续发展的能力;政府和企业之间不协调,企业和企业之间不协调;配套支撑体系不健全等。体现在以下几点。

1.国际舆论的围攻

自我国宣布“走出去”战略以来,一直处于国际舆论的风口浪尖。金融危机后,我国资源企业加大境外投资力度和规模,更引起国际舆论界广泛评论。以我国国企进人澳大利亚洽谈资源并购合作事宜为例,“由中国控制澳大利亚的公司和资源非常危险”,“中国将把澳大利亚的矿业资产国有化”,“中铝今天控制力拓,明天就会发展为中国国家投资公司控制我们的公路、公交或私有水公司”,“凭借中铝这个工具,中国政府的干预不会到此为止”,“澳从不允许政府资金控制矿产项目”,“北京在把澳大利亚变成其经济的分支机构”,“这并非外国投资问题,这是让另一国政府在澳资源中拥有股份的问题”等言论充斥媒体。澳大利亚最畅销报纸《澳大利亚人》甚至开辟了“对中铝说不”的专栏,更有人把中国政府的支持称作“大红支票簿”。西方国家对持续升温的中非合作,散布中国新殖民主义的言论。

2.在发达国家的投资受到抵制,或被附加苛刻条款

澳大利亚、加拿大等发达国家投资环境相对清晰透明和稳定。近年来,这些国家每年组织政府游说团,希望中国勘查开发企业到这些国家投资。即便是中铝并购力拓被否,澳大利亚政府仍然公开宣传欢迎中国矿业企业去投资。但从近期我国企业在这些国家勘查开发及矿业并购的情况看,这些发达国家并非矿业投资的天堂。

继2005年我国中海油投资美国优尼科、中国五矿投资诺兰达分别被美国、加拿大政府否决以后,今年沸沸扬扬的中国铝业并购力拓又被澳大利亚政府否决。而最近我国五矿、华菱等企业投资澳大利亚的每一案例,都曾受到延期处理。虽然迫于各方压力,华菱收购FMG于3月31日获得批准,五矿收购案于4月24日终获批准,但都被附加苛刻条件。

我国近期在澳大利亚的几起并购均被附加苛刻条件。中国五矿用12.06亿美元收购澳大利亚02矿产公司的资产,澳方强加的并购约束条件是:五矿须作出一系列“合法强制性承诺”,包括承诺独立经营这些矿山,继续以澳为总部,由澳方人员主要管理,全部产品价格须根据公平原则由澳销售人员参照国际标准制定等。华菱收购案中,澳大利亚政府直接提出了进人弗提朔(Fortes盯e)董事局的湖南华菱代表被限制接触每年一度的可能影响铁矿石贸易谈判的文件。澳大利亚坚持认为华菱作为国企,必须跟中国要尽量压低铁矿石价格的这个国家利益永远保持距离。本轮中国进行澳大利亚矿业投资中,澳大利亚民众对要求中国资源行业对澳大利亚的企业同等开放呼声很高。在鞍钢投资案裁决中,澳大利亚政府坚持让鞍钢允许金戴尔别(Gin-dalbie)在中国国内的一项投资活动里维持澳方50%的参股权,而且不允许单方对此安排做出改变。对于这种花大价钱,却几无决策控制权的矿业投资,有人戏称为“买矿预付款”。

西方历来是讲究民主制度的,除了政府进行项目审核之外,最后能否获批还有来自各方的态度,包括公司董事会、企业员工、社会舆论等多方面的综合考量。对于项目的审批也坚持符合本国政治、经济、社会的和谐的基本原则。如中铝收购力拓的并购案最终因力拓集团董事会否决而宣布流产。

3.在发展中国家的项目遭遇各种困难

和发达国家不同的是,很多发展中国家明确表示欢迎我国国有企业,主要原因是民营企业信誉不好,金融危机后抛下业务逃掉,这些国家认为国有企业更可靠。但从我国矿业企业在非洲、周边地区矿业投资情况看,也面临着很多不确定问题,隐性成本较高,需要国内企业注意。

第一是遭遇政治风险。发展中国家尤其是非洲国家政权频繁变更、矿业政策继承性差、政局不稳,政权一旦变更,矿业项目就要面临重新谈判甚至终止。民主刚果、几内亚等国均在新政府上台后重新审查矿业合同。我国地勘单位在阿尔及利亚、泰国也遭遇到政府变卦,项目被搁置或协议作废的问题。对实行长线项目的公司来说,这一点需要警醒。

此外,某些国家政策不透明,政府腐败。我国境外风险勘查项目多在落后的发展中国家,政府腐败严重,很多勘查项目被索贿。我国地勘单位在某国的项目,仅保安费用就被索要800多万元人民币,已接近该项目勘查的总费用。有的企业花费了500多万元,矿业权都没拿到,进退两难。还有的企业仅矿业权申请,就长达8年,由于当地政府腐败及故意拖沓,项目仍未启动,造成严重浪费。

第二是基础地质资料匾乏或资料作假。我国地勘单位投资的发展中国家,普遍存在这个问题。很多项目不得不从填地质草图开始做起。此外,有些国家还存在政府资料、公司资料作假的情况。

第三是社会许可存在很大不确定性。矿产资源立法中明确矿业公司的社会责任是近年来发达国家和发展中国家普遍的趋势。矿业公司在海外投资,需要承担社会责任。虽然得到政府许可,但是如果不能获得当地社区许可,仍不能开工。这些都是国内企业所不熟悉的。获得许可证需要企业和社区长期艰苦的谈判。我国紫金矿业公司在某国的一个铜矿项目,就经历了漫长的讨价还价过程。

第四是后勤和基础设施得不到保障。很多发展中国家矿业法存在缺陷,矿业权多存在瑕疵。员工文化水平低,效率低下。缺乏必要的生活物资和地勘服务。有些项目所在区域,后勤不能保障,中方员工人身安全得不到保障,我国境外项目遭遇人员被绑架、被当地居民群殴事件时有发生。有些国家基础设施非常差,道路、港口、电力设施等都不发育,虽然矿产资源地质条件很好,但无开采和运输。很多发展中国家,生活成本非常高,比如安哥拉,生产生活成本是国内的8一10倍。

第五是难以获得优质项目。金融危机发生后,在风险资本市场上市的勘查公司市值大幅缩水,投资价值显现,我国民间资本及矿业企业看到了机会,希望介入。但这类公司证券交易基本停滞,有行无市,要想介入好项目的勘查公司并不容易。这主要是勘查企业及股民对未来预期看好以及勘查本身的特点决定的。经济危机期间,勘查公司可以通过削减勘查预算,储备现金,仅投人最低勘查费用以保有矿业权,熬过“严冬”。

有些初级勘查公司的股票价格在短短4个月内缩水90%。部分公司股票价格在2008年年底时反弹,但苏易量并不大。

第六是我国地勘单位境外投资存在体制障碍。根据商务部《境外投资管理办法》,事业单位法人开展与外投资参照企业投资管理,但在地勘单位办理国外厂险勘查工作中,有关部门要求其以企业为主体进行与外投资。即便国内这关过了,事业单位在国外注册矿立公司仍然存在困难。很多国家都要求外商在本国内之注册公司或以合资合作身份才可进行投资。为便于在国外取得探矿权,开展矿产勘查工作,针对投资对象国白相关规定和我国国有资产管理的限制,以及对象国又外商投资者的限制和国家资金境外流转的限制,国外企业采取了各种变通方式。矿业公司基本上都是以境外与当地成立合资合作公司,或在香港成立子公节的方式,进行具体操作。有些国有企业董事长或总经王以自然人身份在当地注册,成立国有企业在境外的几公司,一些企业通过此举达到了国外的投资条件,转不了国内资金,但此举存在产权归属、国有企产流失等诸多隐患。

第七是地勘单位缺乏经济实力,且融资无门,一些项目面临矿业权难以维系的风险。这是由地勘单位事业体制决定的。地勘单位受财政拨款限制,普遍缺乏经济实力。地勘单位作为事业法人,就融资来说,受国家对公益性事业单位的约束及金融法律制度对主体的星求,不具备在证券资本市场上融资的主体资格,也不宁合风险基金投资对主体的要求。资本市场融资者,一月要求是能独立承担民事责任的法人和自然人,地勘卫位不符合这样的条件。我国银行体系由专业银行、政;性银行和商业银行组成。专业银行的性质也属于商习银行。商业银行的贷款对象必须是经营性企业单位,没有具有经济收人、预付的价值能得到补偿和增值、有归主贷款本息的资金来源。凡非经营性、没有经济收人的上位,只能作为财政拨款对象,而不能成为银行贷款习象。根据《担保法》,学校、幼儿园、医院等以公益事业为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。这些规定f地勘单位远离很多融资渠道。此外,事业单位的一些头定,包括《事业单位财务规则》等,也决定了地勘单位空有属于自己的独立可支配财产,不具有独立或相对独立的法律人格。

资金不足是我国境外矿产资源勘查存在的普题。境外风险勘查投资项目大部分从2005年启:于中央财政提供的资金同企业预期以及项目实阮相差悬殊,大多数境外勘查投资项目的勘查手尽限于浅表物探、化探、槽探等区域性、浅表性勘探〔草根勘查项目,相关矿山企业或下游冶炼加工业银行贷款都不愿意介人,地勘单位受体制等方面}缺少筹措资金渠道。目前一些项目陆续完成草棒工作,为展开深部钻探、矿体控制评估等工作,必一步追加资金,地勘体制能力现状决定了政府佗大投人,否则地勘单位难以履行勘查义务,矿业杠法延续。

第八是我国企业谈判能力差。中国矿业企业际上软实力不强,限制了信息的大量及时获取,导致信息不对称,在与外方谈判周旋时掌控能力不够,不能自信地在项目管理方面驾驭与外方的合作。尤其是在事业体制下的地勘单位,对勘查国际惯例不了解,用呼思维方式与外方打交道,独立进行融资谈判、矿川资合作谈判等方面经验不足,导致利益受损。很多企业为“走出去”而走出去,有的地勘单位地质情节严佛境外进行公益性地质工作一样,把“提交了地质报告”作为勘查项目完成的标志。企业对于可能影响经济可行性的其他因素,包括土地、环境、社区的政治风险等都不熟悉。

第九是很多项目位于自然条件非常恶劣的地区。我国勘查企业进行境外勘查开发投资起步较晚。一些 好项目已被东道国公司及其他跨国矿业公司占据。我国矿业企业介入的项目多为地理位置差,海拔高,气候条件恶劣,基础设施条件差的地区。有的项目甚至无正常途径通达工作区,需要直升机空运人员和物资,致使 单位工作量的勘查成本远高于国内。还有的项目位于环境敏感区,存在着土地准人、环境准人问题及由此引发的矿业权风险问题。有些工作区存在未被清理的地雷等问题,非常危险。另外,受资金限制,我国境外项目以草根勘查阶段的项目为主,这类项目的成功概率本来就很低。

第十是矿业企业境外自相残杀,部分民营矿业企业影响声誉。存在矿业企业境外扎堆现象。部分民营企业到国外炒卖矿业权,在金融危机到来时,不履行应承担的义务逃离。国有地勘单位是此类境外风险勘查投资的主体。除此之外,还有很多民营企业,毫不了解矿 业,由于中国获得矿业权的成本高,带着炒矿权的心理到境外投资:周边国家一些矿业官员认为,中国有些企业不是真的想做地质工作,而是等着升值卖掉。

第十一是缺乏配套措施和配套人才。矿业投资,尤其在落后发展中国家的投资,涉及到设备出关和样品人关及技术人员出境等问题。从矿业企业的实际运作看,施工设备人关手续难批、设备进场运输困难。国内技术人员到境外的签证手续比较麻烦,时间比较长。国内地质勘查样品渠道不畅通。海关不认可承担国外项目的单位直接接收回国的样品。物资及设备及其后油矿海外投资情况期样品的托运回国进行化验分析时间很长,从装货、运输、到岸及运到最终目的地要3个月的时间。另外,国家对外汇管理很严格,对外投资手续很复杂。对外投资项目受到本国以及所在国双重管制。

我国境外矿产资源勘查开发并购项目累计达600余个,遍布70多个国家,且这些项目大多属于合资合作项目,需要中方参与管理。涉及多种矿业投资环境及多语种。无论国家层面还是企业层面,外语、专业以及熟悉相应国家矿业法律的人员短缺。

4.国际货币基金组织等干涉中国境外战略

我国通过对非洲等的经济技术援助、提供低息贷款以及帮助非洲国家建设基础设施换取对对方矿产资源开采权的境外投资策略,已受到来自世界银行、国际货币基金组织、欧盟、美国等的关注和质疑,这些被我国动了非洲的“奶酪”的利益集团,认为非洲在用“矿产”做抵押,获得我国的贷款,未来可能会使非洲陷入更进一步的贫困中。

以我国与刚果(金)的一项价值92.5亿美元的协议为例。根据协议,刚果(金)承诺向中国提供上百万吨铜和钻,以换取公路、铁路及其他基础设施。国际货币基金组织(I MF)官员担心此项合约会加大刚果的债务负担,并推迟了对刚果100亿美元债务中多数债务的豁免。国际货币基金组织总裁卡恩最近访问刚果时表示,中国与刚果此项协议需作一些修改,避免与IMF债务减免计划发生冲突。如果刚果接受中国协议,国际货币基金组织将取消减免非洲债务。中国与非洲合作的商业模式同西方发展援助的官僚制度之间发生对立。

5.他国针对中国涉矿战略采取的行动,缩小了我国空间

美国、日本等国家一直关注中国在矿产资源领域的行动,并针对中国涉及到矿产资源方面的动作采取应对措施,这一定程度上会缩小我国境外矿产资源勘查开发活动的空间。明枪易躲,暗箭难防。

2005年9月,中国核能发展计划一公布,日本以综合商社为核心的企业集团,就加快了战略部署,着手全球布点,占据海外铀矿。日本此举的目的,用三井发言人不经意间透露的话来说,就是“我们必须在中国竞争到来之前,确保铀的份额。”此后,日本在铀矿方面采取了一系列举措,保证铀矿供应)印度也不容忽视。印度和我国发展阶段类似,对资源的需求如我国一样滩望。印度虽然缺乏全方位的国家协调政策,但印度的声型家族企业和中型企业在“技术密集型”和“高度复卉性”的行业领域具有很强的国际竞争力。印度政府启吞了一家投资公司,专门购买海外煤炭和金属公司的书益。国外媒体认为,目前全球可能大概一半的公司的毛单是现在印度和中国的目标。在铀矿方面,印度加紧沪外勘查开发投资。

二、境外矿产资源勘查开发投资深略的建议

针对境外矿业勘查开发投资面临的日益严峻的巨际国内形势,我们对目前我国走出去遭遇不利因素白原因进行了分析,并提出了建议。

1.调整矿产资源勘查开发国际化的指导思想

目前我国境外勘查投资在全球勘查投资中所占白份额同中国未来资源需求严重不协调。同境外开发多购项目相比,勘查项目需要的资金额少,政治敏感痊低。政府应鼓励国内企业海外勘查,但应针对我国地甚单位能力状况、国外优质空白区缺少的情况以及现不勘查项目资金缺口较大等现状,对境外勘查开发投爹策略进行调整。从各来源数据的统计看,我国境外矿厂资源勘查开发及股权投资有如下特点:第一,勘查开丛及并购主体以国有企业和国有地勘单位为主;第二,甚查投资主要方式是在国外注册独资公司,与东道国至业组成合资公司共同申请探矿权,以我方控股为主。柞介股权投资以小额参股为主,资金来源以贷款为主;乡三,勘查投资与矿业并购投资呈现两极分化。在项目关处阶段上,勘查项目大多为草根阶段的风险勘查项目开发并购的对象则主要是拥有采矿项目的采矿公司缺乏中间阶段的项目;第四,勘查投资主要发生在周压国家及非洲等发展中国家,并购投资则主要针对的;澳大利亚、加拿大等发达国家的矿业公司;第六,勘目标矿种较分散。并购目标矿种相对集中,主要是铁刁石。

政府鼓励国内企业海外勘查,但应针对我国地{单位能力状况、国外缺乏优质空白区缺少的情况以现有勘查项目资金缺口较大等现状,对境外勘查开投资策略进行调整。

(l)认清当前形势,积极转变政府策略,由主导变为政策支撑

首先,及时跟踪境内外媒体对我国矿业境外投资的评论,了解国际形势变化。也应关注外商在中国的投资,尤其应注意日本、美国公司。官方应鼓励企业在商言商,应宣传国家通过间接手段实现矿产资源国际化的目标。国家应自上而下强调商业意图,以保护国家利益和企业利益。应尽量避免针对国际著名企业的并购,躲开公众关注视线。遇到外国政府及民众反对的项目,该放手就及时放手,以免负面影响积累,对整个中国的企业产生不利影响。

其次,应充分认识到国内企业在矿产资源战略运作的经验不足,我国国有企业国际化经营经验不足,以及美国、日本等发达国家抑制中国发展、丰富的矿产资源战略实施经验,以及跨国矿业公司丰富的国际化经验这些客观现实,在企业境外勘查开发投资的进程中,应环顾左右,兼顾后方。

初步认为,应对以下问题进行研究:我国矿产资源战略是否有可能被其他国际矿业公司或其他国家所利用?我国矿产资源勘查开发投资以及境外并购,除了我们的收获以外,带给其他国家和公司的收获是什么?我国境外投资中,到底是我们的机会多一些,还是投资对象国及目标公司的机会更多一些?至少我国地勘单位用国家财政资金,到一些落后的发展中国家进行非常草根的勘查工作,要向投资对象国提交地质资料,对方比我们的受益大。因为勘查增加国家财富,这是国外用很多鼓励措施引导企业做的工作。

再次,政府需弱化走出去思想,代之以国际化一体化策略

政府应从台前退居到幕后,尤其是要弱化资源走出去的概念,避免给他国以“狼来了”的印象。政府从支持的角度,更应强调企业国家化,管理一体化等综合目标,而并非强调走出去占领资源市场。隐性的走出去概念转化为显性的市场动力,根据舆论及政治、经济导向,及时调整政府的角色,是巫待解决的关键问题。

(2)培养企业核心竞争力为政策出发点

针对我国面对的国际政治经济形势及现今国有企业现状,调整矿产资源参与全球配置或矿业国际化战略的实现途径。在10年前我国企业尤其是勘查企业普遍“走不出去”的情况下,“走出去”战略是合宜的。在新时期背景下,应该重新审视我们的境外矿产资源勘查开发投资战略,重新审视矿产资源战略的实行方式,重新审视在这场战略中政府应该发挥的作用。如果政府舆论导向不对,实际措施又跟不上,企业没得到实惠,反而受到不利影响。

把国家战略意图通过间接措施,转换为能够为国际社会所理解和接受、符合市场经济原则的政策措施。走出去是为保障资源安全,其核心,应是通过参与全球竞争,开拓市场,发展矿业经济,使中国企业在全球配置中所占的资源份额与国内产业需求比例适当,这一切要靠提高我国企业的国际竞争力来实现。企业发展了,即便国家不部署,企业也会从比较优势的角度出发走出去。而企业能力不强,国家战略无法实现。

(3)尊奉国内是企业练兵的运动场,改善国内矿业投资环境

国内企业要迈向国际,需要具备一定经营管理和抵御市场风险能力,而很多矿业企业在国内还是新生力量,中国矿业发展规模、阶段和速度与国外矿业市场发育相比,还有很大的差异。在中国矿业环境下,国内企业还羽翼未满,磨练不够,在国际市场上竞争,缺乏抵御外部市场的压力和变化能力,易导致企业经营失败及最终的资产流失等重大失误。因此,国内矿业投资环境是企业成长的基石,只有在国内良好的投资环境中不断锤炼,企业在走向国际舞台上才能大放异彩。

2.政府主导,推进各方面资源整合

应促进政府分工协作,政策集成,资金整合及再分配,信息资源整合。

(l)政府职能整合和机构协调联动

目前发改委、财政部、国土资源部、商务部等有相应的职能来管理境外风险勘查项目。但各个管理部门分工不同,业务衔接不上。建议整合政府的管理机构,减少多部门管理的不协调现状,明确境外勘查企业的管理主体,同时明确管理职能。这样有利于了解我国境外勘查的全貌和走出去战略实施的统一性和协调性。

矿产资源国际化战略是我国国际化战略的组成部分,更是矿产资源战略的组成部分,国土资源部在其中应该承担部分职责,初步认为应境外信息采集与服务、境外勘查企业监管、开发企业联合监管、项目备案、跟踪、国家支持项目的评审、跟踪、评价等。我国目前关注基础地质信息的境外采集,还应关注境外政策、法规、人文等软环境信息,为企业提供服务。

(2)通过税收抵扣措施促进企业之间的整合

我国矿业境外并购,有的一笔支出就超过全球一年的勘查预算,成本高昂。而境外勘查投资不到勘查预算的1%,这同我国未来矿产品需求不相适应,从上下游产业结构配置上也是不合理的。考虑到我国企业境外勘查,最终的受益者是矿山企业以及冶炼加工企业,应促成下游企业尽早介人,通过参股等方式解决地勘单位融资渠道问题。

从政府政策主导上,建议采用税收手段,让投资于境外勘查企业的矿业公司,可以就境外勘查投资部分,进行投资税收抵扣,鼓励下游企业介入上游。

(3)境内和境外各项政策措施的集成

盘点国家在该轮周期乃至更长时期框架内可提供的各类支持措施,勘查与开发行业统筹考虑。停止那些以个别国企为支持对象、资源过于集中使用的支持措施,代之以将这些支持措施纳人一个政策性支持框架中,构建多层次、宽领域、分阶段、广受益的外交支持、信用担保、金融服务、投资保障、政策性贷款、税收优惠、指导与培训等政策措施。应通过竞争机制将资源分配给最有竞争力的企业。

对内企业和对外投资矿业政策的集成。由于国内与国外矿业勘查的法律、政策与规范上存在较大的差别,如储量评估标准不一等问题普遍存在,国内企业在国外工作,既要参考当地的勘查工作标准,又要回国交差,符合国内的要求,企业会两头难。因此有必要对国内外矿业勘查的政策和规范进行整合,减少双重标准要求。

(4)发挥行业协会的力量

行业协会在国内企业进行境外勘查方面可以起到相当大的作用。协会可以提供相应的地勘信息;技术人员信息;劳工信息;投资国的社会环境信息;境外矿业管理部门信息;矿业法律制度信息等。并且行业协会可以定期的组织协会成员交流彼此的走出去经验,避免在境外竞争同一矿权的问题发生。

(5)信息整合

国土资源部有关部门,国家开发银行等拥有大量境外投资环境信息;我国近年来境外投资企业也有鲜活的实务经验与教训。应指定有关单位整合上述信息,并参考美国地调所国别研究的办法,发挥我驻外使馆和经商处在信息采集的优势,开拓信息渠道。以信息服务为纽带,掌握了解企业境外投资动态。

国内企业进行境外投资,最需要获得的支持之一就是信息,境外投资国的投资环境如何,获得勘查许可证和开采许可证的途径是什么,在境内外审批需要准备哪些材料等。这些信息的服务要求准确、全面、有效。因此有必要打造一个具有权威性的信息平台,形成矿业投资环境指南等一系列的境外投资服务产品,为企业在获得境外资源上提供高效的信息服务支撑,及时动态更新。

召集境外从事勘查的企业,共享经验和教训,清理出共性问题,提示风险,同时引导其他的勘查企业。必要情况下,邀请世界上一些具有跨国经验的公司管理人员给予培训。这些地勘单位在境外经营运作中,积累了对象国政治法律信息、基础地质信息,这些信息具有很高的基础性和共享价值。建议共享这些信息。

如果如Frase:调查结果,在整个经济危机中,至少有30%以上的勘查公司退市,那么这些公司手中的矿业权可以是国内企业介人的目标。建议国土资源部组织有关单位,动态跟踪世界矿产地信息、招商引资信息、矿业权转让售卖合资合作信息、矿业公司破产信息等,利用便捷平台免费为企业提供服务。

3.阶段性地对风险勘查项目做全盘清理

首先,研究调整国外风险勘查专项资金政策。在充分总结国外风险勘查专项资金运行情况的基础上,研究制定新的专项资金政策。应从最大限度发挥资金找矿成果的目标出发,研究基金额度、发放主体、发放对象、发放条件、支出范围、发放方式、回报要求、监督管理等制度。

其次,筛选国外风险勘查专项资金支持的项目。专项资金支持的项目大多处于低级勘查阶段,除个别项目因前景不佳准备停止工作外,大部分工作需要继续进行。建议由国土资源部组织法律、金融、地质、矿产、国别等方面专家组成的专业队伍,必要情况下聘请国别经验丰富的咨询公司,对企业自报有前景潜力的项目进行全面评价。对那些无进一步找矿潜力,或因自然条件、地理条件、基础设施等原因不可能短期内经济可采的项目,应尽早终止和核销,以免进一步扩大费用。

再次,现有资金用于续做项目,不设置新的草根勘查项目。目前很多有潜力的勘查项目,如果国家停止支持,前期支出将打水漂。对这些项目,国家应在充分评估的基础上,进行扶持性投入,直至风险勘查基金、私募基金以及矿山企业能够承担的风险为止。考虑到金融危机等多方面因素,建议财政专项资金不再支持草根风险勘查项目。

4.健全并完善境外勘查开发投资的配套体系

(l)健全法律制度

走出去战略实施多年,我国相应的配套法律法规不少,但具体到矿业勘查、开发的法律法规很少;国家出台有关走出去的鼓励政策中,对金融、外汇的法律规定很多,对行业规范的法律规定很少。从目前国内的境外投资相关的法律法规来看,主要涵盖的方面有境外投资项目的核准和审批、境外担保、资金的审查、外汇管理、风险勘查资金管理等法律法规。境外投资的法律体系分散而又不统一,且需要外交支持、信用担保、金融服务、投资保障、政策性贷款、税收优惠、指导与培训等一系列的法律作为企业的后盾,因此完善走出去的配套法律刻不容缓。

此外,对境外矿业勘查开发投资方面的保险、税收、人才培养机制等方面的法律法规存在空白。因此建议加快健全配套的法律体系,使企业走出去无后顾之忧。

(2)加强境外矿产资源勘查开发投资监管

建议成立统一的机构,负责对境外勘查开发的项目进行全程监管。建立境外矿产资源勘查开发的政府管理信息共享机制,对于不涉及企业商业秘密的信息应允许企业查询。监督职能应包括项目的开展,进度实施,资金使用,人员在境外活动等情况及时的动态监督。建议监督管理配套企业信用评价、惩罚等机制,将监管落实到位。

5.遵循国际惯例,改善境内投资环境

矿产资源国际化战略将是我国相当长时期内的一项战略,要想让国内企业切实培养竞争力,需要国内制度与国际接轨,只有这样,才能降低企业境外投资的学习成本。这就需要国内摈弃中国特色的思想,应摈弃一些不符合国际惯例,又确实没有必要保持中国特色的制度,包括资源储量分类分级制度、矿业会计制度,以及矿业税收制度中的中国特色。应在国内矿产资源立法中,遵循国际惯例,引进一些制度,包括矿业权低门槛准入制度等。

我国事业机制的地勘单位进行境外勘查是不可行且不可持续的,应通过矿产资源立法中对探矿权准人制度的改革、地勘单位体制改革入手,加强矿产资源勘查行业的市场化建设。在此基础上,培育新的矿产资源勘查主体、建立符合国际惯例的合理的矿业税制、建立符合矿业特性的资本市场制度、建立勘查补贴制度等。

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