王成军等不服地质灾害责任认定诉旬阳县国土资源局案
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王成军等不服地质灾害责任认定诉旬阳县国土资源局案
作者:佚名    地质科普来源:网络    点击数:3190    更新时间:2015-04-26

★案例评析★
 

王成军、李新、高明同不服地质灾害责任认定
诉旬阳县国土资源局案
 

案例编写、评析人:旬阳县人民法院  高  波
 

【要点提示】
    《地质灾害防治条例》第三十五条规定,因工程建设等人为活动引发的地质灾害由责任单位承担治理责任。所谓“引发”地质灾害,应指人为建设活动构成地质灾害发生的外部因素,并非引起地质灾害的全部原因,因为地质灾害的发生通常都有特定的地质构造禀赋作为内因,不规范的建设行为是地质灾害发生的外因。对于在滑坡易发区违规建设引起地质灾害的,不能作为引发地质灾害免责的理由。
【案例索引】
     旬阳县人民法院(2005)旬行初字第14号行政判决书(2005年10月4日)、安康市中级人民法院(2005)安中行终字第34号行政判决书(2006年4月25日)
【案情】
原告:王成军
原告:李新
原告:高明同
被告:旬阳县国土资源局
 一审法院查明的事实:2002年12月30日,旬阳县公安局民警王成军与县工商银行职工李新购买地方税务局城关分局(原城关镇财税所)位于县城关镇水磨湾宿办楼一栋,用地面积865.15平方米,其中房前振旬公路控制红线内用地172平方米,房后治理修建抗滑挡护墙用地173.15平方米。其余520平方米作为新建住宅用地。房屋转让合同签订后办理了国有土地使用权过户手续。2004年10月4日,王成军、李新与高明同又签订了联合建设协议书,双方约定:由王成军、李新以购得的水磨湾原地税局旧房一栋,用地面积865.15平方米作为建房的投资,高明同以现金和建设施工为出资方式,双方进行合作建房。合同签订后三原告于2004年10月15日到旬阳县公证处进行了公证。因旬阳县水磨湾一带属滑坡易发区,在申办建设工程规划许可证之前,王成军、李新委托安康市地质环境监测站对其拟建房屋宅基地地质环境进行了调查,该站于2004年9月15日为其出具了《王成军、李新宅基地地质环境调查报告》,巨全锋、阴军盈高级工程师参与了报告的编写和审核。该报告的第三部分对原告拟建房处的地质灾害危险性进行了评估,指出由于坡面上部堆积着松散的碎石土,一旦开挖边坡,破坏了平衡条件,若不及时采取有效挡护措施,在久雨或暴雨作用下,必然会引发边坡土体滑塌,对建筑物及人员生命安全构成威胁。报告的第四部分的结论及建议意见为:(1)该楼房基础位于基岩上,其地基的承载力较高,稳定性好,适宜建房。(2)房后新开挖斜坡必须进行抗滑挡护治理。(3)对斜坡土体开挖时应分段开挖,一次开挖面积不能过大,应开挖一段,修护一段。(4)新修挡墙顶面外侧距原上部挡墙根脚不小于5米,确保原有挡墙的安全。同年11月25日旬阳县城建局为高明同、李新、王成军三人办理了《建设工程规划许可证》,准许高明同三人在水磨湾公路里侧建房,建筑面积520平方米以内,准建七层,并严格按地质监测站报告要求,做好边坡防滑护挡工程后,方可建房,且建房不得影响沟道行洪。
在未对防挡设施聘请有资质的单位进行设计的情况下,高明同等三人于2004年12月开始动工建设。在拆除原有楼房的同时,又擅自向南开挖,实际开挖面积超过批准建设用地865.15米,且未按照地质环境调查建议和有关工程建设的技术规范进行开挖,形成了高20余米,近90度的悬空面,造成了工程区后背坡大面积滑塌,直接威胁到周围居住的37户154人的生命财产安全。2005年6月20日,县国土资源局接到报告后,组织相关部门到实地查看了险情,制定了撤离人等临时应急措施,并于2005年7月1日组织安康市地质环境监测站高级工程师巨全锋、李平录、陕西地勘局第一地质队工程师王俊贤到现场勘查,对地质灾害的成因进行分析论证,作出了《旬阳县城区水磨湾地质灾害成因分析》,认为(1)、开发商在地基开挖过程中,未按照地质环境调查建议和有关工程建设的技术规范要求,进行分段开挖,放坡放台,而是大开大挖,形成高20余米,近似90度的陡坎,由于坡脚破坏严重,临空面过大,使边坡岩体失去了支撑,引发边坡上的岩体大面积的蠕动滑移。(2)、虽然开发商对开挖边坡采取了打坑滑桩,修建档土墙等工程治理措施,但由于未按有关规定和要求进行岩土工程勘察和正式的滑坡治理设计,使所打的抗滑桩和挡护墙基础埋置过浅,桩端未进入新鲜岩体中一定的深度,加之桩长、桩径、桩结构和质量未进行检验测试,从而导致整个治理工程不但未能起到有效的抗滑挡护作用,反而加大了边坡上部的荷载。该成因分析的结论为:旬阳县城区水磨湾滑坡险情属于人为不规范工程活动引发的。旬阳县国土资源局按照《地质灾害防治条例》第三十五条的规定,根据专家组对地质灾害成因进行分析论证的结论,遂作出了旬国土资发(2005)53号关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段灾害险情责任认定的通知,并责成三原告:(1)、认真落实、培训险情现场监测人员,做好昼夜监测、健全记录。按城关镇政府防抢撤预案,做好预警预报,配合政府做好周围群众的撤离安置工作。(2)、确定专人覆盖好滑坡土体,排除地表水。确定和实施好应急排险措施。(3)、落实专人负责,请有国土资源部颁发资质证书的勘测设计单位于2005年7月4日前来现场作勘测设计方案,于2005年8月15日前动工治理。由于险情不断扩大,被告与长安大学签定建设工程勘察设计合同,对旬阳县城关镇水磨湾地质灾害的治理进行勘察设计,2005年8月,长安大学工程勘察研究院提交了相关报告,该报告第29页、第30页对滑坡成因从内在条件和外部因素两个方面进行了分析,认为该处滑坡的内在条件主要是该处的地质构造,外部因素一是拟建工程开挖,使临空面暴露时间过长,已有支护结构失效,促进了滑坡的形成,二是大量雨水渗入坡体,对滑坡形成起了诱发作用。
原告王成军、李新、高明同三人不服旬阳县国土资源局作出的旬国土资发(2005)53号责任认定的通知,分别向旬阳县人民政府提起行政复议的申请,旬阳县人民政府于2005年7月份受理了王成军、李新、高明同的申请,于2005年8月又分别作出了旬府复决字(2005)16号和(2005)17号行政复议决定书,认为旬阳县国土资源局按照《地质灾害防治条例》第35条之规定,认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法,并根据《中华人民共和国行政复议法》第3条1款3项和第28条1款12项之规定,维持旬阳县国土资源局作出的《关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段地质灾害成险责任认定的通知》。原告不服,于2005年8月29日向本院提起了行政诉讼。
在诉讼中,原告提出对水磨湾地质灾害险情的成因重新鉴定的申请,后又以长安大学工程勘察研究院的报告能够推翻被告所提供的地质灾害成因分析为由撤回了申请。
原告诉称:(1)被告的具体行政行为认定事实不清。原告现开挖建房地段系古滑坡易发区。水磨湾地段在1999年曾出现滑坡,使坡上居住的杜新年、杜新明家的房屋多处断裂,并且在2002年以来,建房门前的公路多处下沉。原告于2004年12月开始动工,2005年元月15日就出现山体滑坡,原告当即开始治理滑坡,直到2005年6月20日在万般无奈的情况下才向被告报告,被告方赶到现场查看。在此6个月内无任何单位到现场查看、监测。旬阳县防滑指挥部以旬防滑发(2003)09号关于印发《旬阳县城区1、2号滑坡减灾避险紧急撤离预案》通知,可见在2005年原告建房地点被城关镇列为重点地质灾害隐患点。原告建房施工是严格按照2004年9月15日安康地质环境监测站的要求做的。
(2)被告的证据不足:依据法律规定,工程师依法执业,对外必须以所在单位的名义进行执业。被告于2005年7月2日组织三位专家对水磨湾地质灾害险情作出成因分析,均是以个人名义对外非法执业,其成因分析来源不明,是不合法的。被告认定的事实在缺乏足够证据的情况上就匆忙认定原告负全部责任,与客观事实不符。
(3)被告适用法律依据错误:根据地质灾害防治条例第十七条二款的规定:地质灾害危险区内,禁止爆破、削坡、进行工程建设……。被告在2号滑坡山体处给王成军、李新核发建房批复,被告对原告在滑坡地段进行工程建设是采取听之任之、放任自流的态度,并没有做到有效防治,如今造成严重的险情,被告应承担主要责任。为此被告依据《地质灾害防治条例》第35条是错误的。
(4)被告的具体行政行为违反法定程序:原告王成军、李新在请求安康地质环境监测站对该处作了地质环境调查后,再向被告申请建房的,安康地质监测站派巨全锋和阴军盈实地勘查后,做出可以建房的报告。2005年7月2日被告又组织安康地质环境监测站的工程师巨全锋参与险情成因分析论证的专家组,所以当他参与险情成因分析时必然会做出不利于原告的成因分析。巨全锋已接受原告的委托,就不能接受被告的委托,为此被告委托巨全锋等人做出的成因分析是无效行为。旬阳县人民政府给原告批复865.15平方米,而原告实际只开挖近670平方米,其他面积是帮周边居民治理,并不是三位专家所说是原告有意把地基扩大近900平方米。为此被告的具体行政行为严重违反法定程序。
    被告辩称:被告作出的地质灾害成因认定事实清楚,依据充分,程序合法,是合法有效的行政行为。根据《地质灾害防治条例》第三十五条规定,因工程建设等人为活动引发的地质灾害由责任单位承担治理责任。责任单位由地质灾害发生地的县级人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析认定。我局组织专家对地质灾害的成因进行详细的勘查、调查,论证后得出结论为,滑坡险情属原告不规范的工程活动引发。为此请求法院予以维持。
【审判】
一审法院经审理认为:
(1)根据国务院《地质灾害防治条例》(以下简称条例)第三十五条规定,因工程建设等人为活动引发的地质灾害,由责任单位承担治理责任。原告拟建房处所发生的地质灾害是否系原告的工程建设行为所引发是本案争议的焦点。原告认同长安大学工程勘察研究院的报告,并以其成因分析中包含地质构造的内在原因为由否定被告组织专家论证的结论意见。基于上述争议,何谓“人为活动引发地质灾害”成为争议的症结。
(2)地质灾害的发生通常都应有地质构造的禀赋作为内因。内因是事物发展变化的内在原因,外因是事物发展变化的外部原因,事物的产生、发展都是内因和外因共同作用的结果。就本案而言,原告拟建房处属于滑坡易发区是原被告双方不争的事实,是发生滑坡险情的内因,而原告的建设行为则是引发险情的外因。条例第三十五条所称人为引发地质灾害只能是指外部原因。如将地质构造的内因作为人为引发地质灾害的免责条件,条例第三十五条将成一纸空文。只要人为活动构成引发地质灾害的外因,就应承担相应的法律责任。从原告认同长安大学工程勘察研究院的报告看,原告对其工程建设活动作为引发地质灾害的外部原因并不否认。因此,原告对被告组织专家所作的地质灾害险情成因分析的质疑显系出于对条例三十五条的误解。
(3)尽管原告对被告组织的专家组有巨全锋高级工程师参与有意见,但由于专家组所作的成因分析与原告认可的长安大学所作的报告的相关分析并无矛盾,因此可作为定案的证据使用。原告在办理规划许可手续之前,委托市地质环境监测站对建房处的地质环境所作的调查报告对地质灾害的危险性已经提出警告,并提出了建议意见,其中第一条所称适宜建房仅指原楼房基础,并不说明房后斜坡的开挖无安全之虞。从事后本案灾害发生的过程看,该报告与专家组的灾害成因分析并无冲突。
(4)从城建部门核发的建设规划许可证可知,本案涉嫌引发地质灾害的施工行为确系三原告的共同行为。三原告建房处属采取有效措施后可以建房的滑坡易发区,而非绝对禁止任何建设行为的危险区,因此相关部门为其办理了合法建房的相关手续。由于原告扩大建筑面积和没有严格按照地质环境调查报告的建议施工,也没有对防滑设施的建设委托有资质的单位进行设计,而是大开大挖,从而形成高20米,近似90度的悬空面,造成坡脚严重破坏,所以原告在开挖边坡时采取的抗滑桩、修建挡墙等工程治理措施不仅不奏效,反而加大了边坡上部的荷载,使面坡岩体失去了支撑,引起了边坡上岩体大面积蠕动滑移,从而引发了地质灾害的发生。因此明显是原告的施工行为而非政府相关部门的审批行为引发了地质灾害。鉴于人为活动引发地质灾害的归责原则是由引发灾害者承担责任,所以原告以超面积开挖系代他人治理的理由也是不成立的。
(5)被告在得知滑坡险情后,依照条例规定组织专家赴实地对灾害险情的成因进行了勘查,经过分析论证,作出《关于旬阳县城区水磨湾地质灾害险情成因分析》的责任认定,结论是滑坡险情的出现是属于原告王成军、李新、高明同不规范工程活动引发,并以此为据做出旬国土资发(2005)53号关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段灾害险情责任认定书,其程序是合乎条例规定的。
综上所述,一审法院认为被告所作旬国土资发(2005)53号责任认定的通知所依据的事实清楚,证据充分,适用法律正确,应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)项之规定作出判决。
一审判决结果:
维持旬阳县国土资源局关于旬阳县城区2号滑坡体内水磨湾段地质灾害成险责任认定的通知。
案件受理费及其他诉讼费用500元,由三原告承担。
一审宣判后原告不服,向安康市中级人民法院提起上诉。
二审查明的事实与一审相同。安康市中级人民法院认为,上诉人王成军等三人建房处属采取有效措施后可以建房的滑坡易发区,而非绝对禁止任何建设行为的危险区,因此相关部门为其办理了合法建房的相关手续。由于上诉人扩大建筑面积且没有严格按照地质环境调查报告的建议和有关工程建设的技术规范要求,诱发了该处滑坡险情的出现。险情发生后,被上诉人旬阳县国土资源局依据相关规定,组成专家组对该处地质灾害进行分析论证,所作出的成因分析合法真实,被上诉人据此作出的灾害险情责任认定证据确凿,程序合法,应予维持。上诉人关于该成因分析不合法、不真实的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。
【评析】
   这是一起因违规建设活动引发地质灾害,责任人不服政府职能部门的责任认定而引发的行政案件。既是一件新型案件,也因为涉及到三十多户一百多人的人身、房屋安全而为当地所关注。
   地质灾害发生后,被告县人民政府按照国务院制定的《地质灾害防治条例》的规定组织地质专家到现场勘查,对地质灾害的成因进行分析论证,作出了《旬阳县城区水磨湾地质灾害成因分析》,并以此为据认定被告违规则建设引发地质灾害,通知被告履行监测险情、应急排险、进行治理等法律责任。被告不服,从而引发行政诉讼。
被告旬阳县国土资源局据以认定原告违规建设引发地质灾害的主要证据是《旬阳县城区水磨湾地质灾害成因分析》,该分析是否真实、合理,是被告具体行政行为是否合法的关键,自然也是原被告双方攻防的“要津”。
原告对长安大学工程勘察研究院提交了相关报告中认为建设行为是引发地质灾害的外部原因并不持异议,由引可见原告对其建设行为与地质灾害的相关性实质上并不否认。但原告的理由却是一个原被告双方均不持异议的事实,即原告建房处地处古滑坡。其逻辑是,既然地质灾害的内因是原告建房处地处古滑坡,按照内因决定外因的哲学原理,原告的建设行为就不是地质灾害发生的全部原因,因为也不应当承担全部责任。
至此,双方对案件的事实已经没有实质性争议,既基本上认同地质灾害发生的内因是地处滑坡地带,外因是原告的建设行为。实质的争议归结为对国务院《地质灾害防治条例》第三十五条的理解上。“因工程建设等人为活动引发的地质灾害由责任单位承担治理责任”,那么,对“人为活动引发地质灾害”作何理解成为争议的焦点。人为活动是不是必须是引发地质灾害的全部原因责任人方才承担法律责任?先天的地质构造,即地处滑坡地带能不能作为引发地质灾害免责或者减轻责任的理由?
    这时,法官就不得不面临一个法律解释问题。解释法律不仅仅是立法机关或最高审判机关的事,其实也是每一个法官要面临的日常问题,在没有明确的立法或司法解释的情况法官要依据自身对法律的理解来正确适用法律。
那么,一审法院是如何解释国务院《地质灾害防治条例》第三十五条的呢?一审指出:“地质灾害的发生通常都应有地质构造的禀赋作为内因。内因是事物发展变化的内在原因,外因是事物发展变化的外部原因,事物的产生、发展都是内因和外因共同作用的结果。条例第三十五条所称人为引发地质灾害只能是指外部原因。如将地质构造的内因作为人为引发地质灾害的免责条件,条例第三十五条将成一纸空文。”这实质是从立法目的或立法宗旨的高度来解释法规。按照国务院《地质灾害防治条例》第二条对地质灾害所作的定义,是指包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。地质灾害分为纯天然的和人为引发的两类,而地质灾害的发生不可能没有特定的地质构造作为内因,即一定与地质作用有关,因此,人为引发地质灾害只能是指人的活动是引发地质灾害的外因。将人为引发地质灾害理解为地质灾害的发生纯属人为原因是不正确的,如此理解只能导致法规失去应有的效力和功能。这是本案裁判的精华所在。

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